在国家农业部、中农办等13个部委批复的全国第二批农村改革试验区和试验任务中，四川省巴中市巴州区被列为扶贫开发综合改革建设试点。巴中市巴州区深入贯彻落实党的十八届三中全会和中央农村工作会议精神，创新扶贫开发步伐，根据《农业部关于加强新形势下农村改革试验区工作的意见》（农政发【2010】2号）、《农业部关于组织申报第二批农村改革试验区和试验项目的通知》（农政发【2014】4号）及《中共四川省委农村工作委员会关于推荐全国第二批农村改革试验区的通知》（川农委函【2014】32号）要求，制定扶贫开发综合改革试验方案。

巴中市巴州区委书记廖伦志在“巴中革命老区连片扶贫开发”试点项目工作专题会议上强调，“巴中革命老区连片扶贫开发”试点项目的实施，事关巴中发展全局、事关巴州区形象，全区各级各部门要认真组织实施，坚决把党中央、国务院和省委、省政府的关怀落到实处。廖伦志要求：要科学规划、尽快实施；要调动人民群众参与的积极性，充分发挥基层组织的作用；要认真做好宣传解释工作和矛盾化解工作；各项目乡镇党委书记要对该乡镇的项目实施工作负总责；在考核方面，要实行专项考核，对所抽调的工作人员要重奖、重问责，对表现特别突出的提拔重用或破格提拔使用；要通过项目的实施，切实改变巴州区农业发展面貌，让全区人民共享改革发展成果。
一、试验背景

巴中市巴州区是省定贫困县（区）和秦巴山区连片特困地区片区县。现有贫困村115个，占行政村382个的30%；贫困人口91366人，贫困发生率17.2%；贫困家庭子女31221人。贫困村基础条件差，断头路、泥泞路多，水利设施年久失修；贫困户现有土坯房37900户，其中需改造、搬迁29807户。

为探索与区情相适应的扶贫开发新路径，在国家“八七”扶贫攻坚期间，巴州区探索并创造了以“五改三建”文明新村为载体、以池园经济与劳务积累为特色、以农村基层组织建设为保障和“宁愿苦干、不愿苦熬”的巴中经验，被国务院扶贫办树为“全国扶贫攻坚的典范”；进入新阶段，区委、区政府高度重视扶贫工作，强力推进新村建设和连片扶贫开发，积极发展增收致富产业，切实解决农村“四难”问题，农民收入不断增加，贫困人口大幅减少，人民生活水平进一步提高，2012年四川省委、省政府授予巴州区“十年扶贫攻坚先进集体”。近年来，区委、区政府围绕“创建全国扶贫开发示范区”的目标，坚持连片开发与精准扶贫相结合，取得了阶段性成效。

2014-2018年，是巴州区扶贫攻坚的关键阶段，巴州区处于传统农业向现代农业转型的关键时期。传统的扶贫开发方式呈现出诸多矛盾和体制机制障碍，特别是在贫困农民增收、住居、出行及技能提升等方面仍遇到了一些困难和问题，主要表现在：返贫压力大、脱贫任务重；贫困程度深，脱贫难度大；劳动力短缺，劳动技能差；产业结构单一，收入渠道狭窄；龙头企业规模不大，带动作用不显；专合组织发展滞后，生产效益低下；资金投入不足，金融支持乏力，尤其是建档立卡贫困户贷款额度极少等，严重制约着脱贫步伐。因此，借鉴中国经济体制改革的思路和经验，选择扶贫开发综合改革试点为试验主题，以促进农民持续稳定增收为目标，以全面深化扶贫开发改革探索新路径、积累新经验为导向，进行自主性制度创新，探索符合新阶段扶贫开发新的体制和机制，具有重要的现实意义和实践价值。

从客观层面讲，巴州区具备建设扶贫开发综合改革试验区的基础和条件：一是特殊的区位优势和资源禀赋是山地县区扶贫开发综合改革的典型代表。二是现有的产业基础和经营体系为山地县区扶贫开发综合改革奠定了基础。三是良好的改革基础和发展信心为山地县区扶贫开发综合改革搭建了平台。
二、试验思路

（一）指导思想

以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照“创新机制、革新制度、重点突破、分片推进、全域覆盖”的总体要求，坚持以问题为导向，以基层组织建设为核心，以巴山新居、产业培育、乡村道路、农民技能培训、公共服务、生态环境建设为抓手，以改善农民生产生活条件、促进农民持续增收为目标，积极探索扶贫开发新路径，促进传统农业向现代农业转型、传统农民向产业工人过渡，实现“居、农、商、旅”四位一体发展，为全省乃至全国山地县区扶贫开发探索捷径、积累经验、作出示范。

（二）基本原则

坚持“破旧”与“立新”相结合、探索总结与推广互动相结合、统筹规划与重点推进相结合、政府引导与群众自愿相结合、因地制宜和保护环境相结合、评估风险和维护稳定相结合、立足当前和着眼长远相结合、解决个性典型问题与攻克共性难题相结合。

（三）目标任务

以改善农民生产生活条件、促进农民持续增收为中心，突出重点，攻克难点，使区内现有91366名贫困人口得到精准扶持。通过5年努力，帮助贫困群众新增人均纯收入5000元以上，人居环境明显改观，基础设施全面配套，产业培育长足进步，农民能力全面提升，社会事业同步发展，生态环境持续优化，基层力量不断壮大，发展后劲不断增强。

三、试验内容

（一）探索扶贫小额信贷新机制

把提高建档立卡贫困户贷款可获得性作为工作的基本出发点，在普惠政策的基础上，采取更具针对性的特惠措施，进一步完善思路、改进办法、创新方式，提高金融扶贫的精准性和有效性。将扶贫信息网络系统与银行贷款管理系统有效对接，建立农户个人信用档案，完善农户联保制度。对没有外出就业、有一定技能又有创业意愿的建档立卡贫困户，提供5万元以下，银行基准利率、期限三年以内的“免担保、免抵押”信用贷款服务，支持发展特色优势产业，帮助“换穷业”。同时注重按市场规则推动扶贫小额信贷，量身定制建档立卡贫困户贷款产品，由银行和农村合作金融机构自主调查评审放贷。

（二）探索雨露计划“两后生”职业教育培训新方式

坚持精准扶贫、直补到户，就业导向，政府推动，群众自愿、社会参与的工作原则，对全部建档立卡贫困户家庭接受中职教育、高等职业教育的贫困学生给予奖补扶持政策，同时可申请助学贴息贷款，以提升贫困户新成长劳动力就业技能和创业能力，稳就业、拔穷根，阻断贫困代际传递。参加高等职业教育的贫困学生家庭，享受奖补扶持政策。异地就读学生在生源地落实雨露计划扶持政策。

（三）探索易地扶贫搬迁新办法

按照“搬得出、稳得住、能致富”的思路，结合建设巴山新居工程，大力实施易地扶贫搬迁工程。扶贫搬迁涉及范围广、牵扯层面多，结合巴州区实际，由区试点办牵头，发改、扶贫、财政、国土、交通、农业、林业、水利等有关部门积极支持和配合，统一规划、统一投入、统一推进、统一检查、统一验收，各负其责，又相互配合，形成合力，共同把搬迁工作做好。

（四）探索完善以基层组织建设为核心的“1+6”扶贫开发新模式

以村或片为单位，打造提升“1+6”扶贫开发新模式（即村级组织建设与“六大扶贫工程”）内涵。把基层组织建设摆在核心位置，选好建好“党支部”和村委会班子，探索在产业园或龙头企业建立党支部，推选致富带头人进入班子，充分展示党员干部模范先锋示范作用，充分发挥基层组织的战斗堡垒作用。

四、效益分析

（一）预期效益

通过改革试验，将促进项目区资源优势向优势产业和优势经济转变，为农户持续增收奠定坚实的基础，项目区生产生活条件将得到明显改善。预计通过5年努力，特困人口基本生活保障，贫困群众人均年新增纯收入1000元以上，住居环境明显改观，基础设施全面配套，产业培育长足进步，农民能力全面提升，社会事业同步发展，生态环境持续优化，基层力量不断壮大，区域经济发展后劲不断增强。

（二）试点成效

扶贫开发综合改革试点项目实施后，一是探索建设了扶贫小额信贷和扶贫开发基金的新办法，对解决扶贫开发长期投入不足的难题和实施精准式扶贫政策具有指导意义；二是探索了雨露计划“两后生”职业教育培训新机制，对全面推进贫困家庭“雨后生”职业教育培训工作，着力打造扶贫开发工作品牌具有指导意义；三是探索了易地扶贫搬迁新办法，对指导贫困山区易地扶贫搬迁建新居具有重要意义；四是探索了特困连片地区整村推进、连片开发的扶贫新模式，对秦巴山区、乌蒙山区等特困连片地区的扶贫开发具有指导意义。

（三）风险评估

一是推行“1+6”扶贫开发新模式时，其中贫困户建新居因资金需求量大而补助标准较低，存在短期内返贫的风险；二是精准式扶贫受指标限制，加之一些农户常年在外务工已失联，极少数贫困户有可能未完全纳入，存在有上访的风险。在采取贫困户动态管理等相应措施后，社会风险在可控范围之内。

五、保障措施

（一）加强组织领导

切实加强试验区建设工作的组织领导，成立扶贫开发改革试验区工作推进领导小组，负责重大问题的决策与协调，区委、区政府主要负责人任组长，领导小组下设办公室。各乡镇成立相应的工作机构。农业、财政、税务、科技、工商、质监、国土、金融、供销、新闻媒体等有关部门紧密配合、各司其职，形成强有力的工作推进机制，切实推进方案的实施。

（二）优化发展环境

坚持创新思想观念，冲破体制机制束缚，大胆创新，先行先试。深化行政体制改革，优化市场经济秩序，创造公开透明的法治环境、高效便捷的行政环境和平等竞争的市场环境。加强宣传引导，争取广泛支持，充分发动群众，努力营造上下齐心、各届努力、人人参与的浓厚氛围。

（三）健全制度体系

建立督查督办制度，领导小组办公室定期、不定期深入区、乡镇和企业进行督查督办活动，重点督办扶贫开发综合试点改革工作推进落实情况；建立协调会商制度，领导小组办公室加强与各地各有关部门的联系，强化沟通，认真编发工作动态，及时解决发展中存在的突出问题，确保改革试点内容按期完成；建立考核奖惩制度，将扶贫开发综合试点改革纳入年度岗位目标责任制考核内容，严格考评，兑现奖惩。

（四）健全帮扶制度

区组建扶贫驻村帮扶工作队，落实帮扶责任和时限，因村因户施策，把扶贫开发和贫困村基层组织建设有机结合，对贫困户实行定户、定人、定责“一对一”精准帮扶。原则上每个驻村工作队要有3人，驻村时间不少于一年，做到不脱贫不脱钩。组织部门对驻村干部在提拔使用、生活安排等方面制定激励和保障政策，以调动其工作积极性。

（五）保障试验投入

多措并举解决项目投入问题：一是本级财政安排专项资金（年增长20%以上），纳入财政预算，用于扶贫开发综合改革试验工作；二是研究财政、扶贫、金融、投资、产业、土地、环保等方面的扶持政策，积极争取国家、省扶贫开发项目资金；三是在政策允许的前提下，克服“政多出门”的行业门槛，整合部门力量，打好政策组合拳；四是大力招商引资，吸纳社会资本参与；五是对农业龙头企业、农村专业合作社在技改投入、产品认证、品牌创建、市场拓展等方面予以补贴，并加大金融机构对小额农贷的投放额度。

（根据第二批农村改革试验任务试验方案相关资料整理）